اعتماد: در روزهاي پاياني سال 1402، چالش بزرگ اقتصاد ايران در سال آينده باقي است: قرار است معضل تورم چگونه مهار شود؟ رييس كل بانك مركزي به تازگي وعده داده كه در پايان سال آينده تورم به كانال 20 درصدي بازگردد؛ اتفاقي كه با توجه به شرايط نامناسب بودجه‌ريزي در كشور، حداقل روي كاغذ چشم‌انداز روشني براي آن ديده نمي‌شود. از آنجا كه بخش بزرگي از اقتصاد ايران در اختيار دولت است هرگونه تغيير و تحولي در بودجه دولت به عنوان بازيگر اصلي اقتصاد به تلاطم‌هاي بزرگ‌تر در فضاي اقتصادي ايران مي‌انجامد. بودجه عمومي دولت در سال‌هاي گذشته همزمان با «بزرگ‌تر» شدن با «كسري» بالاتري نيز مواجه شده كه اولين هزينه جبران اين كسري، تورم است. بازوي پژوهشي مجلس در گزارشي آنچه «دايناميك كسري بودجه» ناميده شده را بررسي كرده و مي‌گويد: «تورم متغيري است كه در دايناميك كسري بودجه بسيار تاثيرگذار است.
وقوع و افزايش تورم موجب كاهش رفاه اجتماعي و در نتيجه نياز بيشتر به هزينه‌هاي حمايتي و يارانه‌اي مي‌شود. به علاوه تورم كيفيت فضاي كسب‌وكار را كاهش مي‌دهد. هر دو مورد اشاره شده درآمدها و مصارف دولت را تحت تاثير قرار داده و كسري بودجه را تشديد مي‌كنند.» درصورتي‌كه كسري بودجه افزايش يابد فشار براي استفاده از منابع مالي ناپايدار نيز افزايش مي‌يابد. اين فشار به واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي، استقراض از بانك مركزي و ناترازي بانك‌ها منجر مي‌شود.
واگذاري دارايي‌هاي صورت گرفته به كاهش دارايي‌ها انجاميده و از طرف ديگر استقراض از بانك مركزي و ناترازي بانك‌ها به خلق نقدينگي و در نتيجه تورم منجر مي‌شود. به گفته مركز پژوهش‌ها، «شرايط فعلي بودجه‌ريزي در ايران، يكي از نتايج بي‌عملي و عدم اقدام موثر دولت در جهت اصلاحات بودجه‌اي در سال‌هاي اخير است.» و اگر اين وضعيت تداوم داشته باشد «رويه فعلي در سال‌هاي آينده برقرار خواهد بود و حتي شديدتر نيز مي‌شود.» به گفته مركز پژوهش‌هاي مجلس، «انباشت سريع بدهي عمومي ناشي از كسري بودجه‌هاي مداوم مي‌تواند در آينده نزديك به بروز بحران اقتصادي بينجامد و براي خروج از شرايط خطير كنوني هيچ راهي جز تن دادن به اصلاحات ساختاري و همه‌جانبه بودجه وجود ندارد.»
مركز پژوهش‌هاي مجلس با اشاره به آمارهاي اقتصادي نسبت تشكيل سرمايه ثابت ناخالص به توليد ناخالص داخلي اضافه مي‌كند: « (اين نسبت) در سال ۱۳۹۰ بيش از ۲۶ درصد بوده، اما طي يك روند كاهشي به كمتر از ۱۵ درصد در سال ۱۴۰۰ رسيده است. كاهش نرخ سرمايه‌گذاري، در سال‌هاي اخير كاهشي بوده و اين امر، نه فقط موجب مي‌شود ظرفيت جديد براي رشد اقتصادي فراهم نشود، بلكه ممكن است به آستانه‌اي برسد كه حتي ظرفيت‌هاي مولد فعلي نيز دچار استهلاك و فروسايي شود.» بنابراين اصلاح بودجه‌ريزي در كشور امري بسيار ضروري است، چراكه بودجه مهم‌ترين سند حكمراني مالي سالانه بخش عمومي كشور است. اين سند خط‌مشي مركزي حاكميت نشان مي‌دهد دولت چگونه اهداف سالانه خود را اولويت‌بندي مي‌كند. اما از ديدگاه مركز پژوهش‌ها، چارچوب‌هاي كلي كه برآيند تصميمات اتخاذ شده درباره شيوه حكمراني در بخش عمومي است، محدوديت‌هاي بسيار مهمي را به سند بودجه سالانه تحميل مي‌كند.
شرايط فعلي بودجه چگونه است؟
عملكرد بودجه در سال‌هاي اخير حاكي از تحقق كسري بودجه بسيار زيادي است. ميزان كسري براي سال 1398 بيش از ۱۳۰ هزار ميليارد تومان و براي سال 1399 بيش از 180 هزار ميليارد تومان و در سال‌هاي 1400 و 1401 حدود 300 هزار ميليارد تومان بوده است. اين كسري‌ها از دو طريق انتشار اوراق مالي اسلامي و استفاده از منابع صندوق توسعه ملي تامين شده است كه هر دو مورد انباشت بدهي هستند.
درخصوص سال 1402 هم مي‌توان گفت منابع عمومي دولت در لايحه بودجه سال 1402 نسبت به پيش‌بيني عملكرد بودجه در سال 1401 حدود 55 درصد رشد كرده است. مطابق لايحه بودجه سال 1402 سرفصل درآمدها به عنوان منبع پايدار تامين مالي دولت، نسبت به پيش‌بيني عملكرد سال 1401 حدود 56 درصد رشد كرده است. منابع حاصل از صادرات نفت و فروش اموال نسبت به قانون بودجه سال 1401 حدود 37 درصد و نسبت به پيش‌بيني عملكرد قانون بودجه سال 1401 حدود 97 درصد رشد داشته است. بخشي از اين افزايش ناشي از بيش‌برآوردي منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتي است. سرفصل هزينه‌هاي دولت با رشد 45 درصدي نسبت به قانون بودجه سال 1401 به 1454 هزار ميليارد تومان رسيده است. از مهم‌ترين دلايل اين افزايش رشد 20 درصدي پرداختي كاركنان و بازنشستگان دولت در سال 1402 و رشد بيش از 10 درصدي و ساير فوق‌العاده‌ها در لايحه ترميم حقوق نيمه دوم سال 1401 و انتقال بخشي از مصارف جدول هدفمندسازي يارانه‌ها به مصارف عمومي است.
همچنين با توجه به افزايش ميزان انتشار اوراق بدهي در سال‌هاي 1398 و 1399 اعتبار اختصاص يافته براي بازپرداخت تعهدات دولت (كه بخش عمده آن بازپرداخت اوراق سررسيد شده است) با رشد 48 درصدي همراه بوده است. تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي يا همان اعتبارات عمراني نيز نسبت به قانون بودجه سال 1401 افزايش 26 درصدي و نسبت به پيش‌بيني عملكرد سال 1401 بيش از 90 درصد افزايش داشته است. دليل اصلي اين اختلاف پرداخت كمتر از مصوب مخارج عمراني به دليل عدم تحقق بخشي از منابع عمومي دولت در سال 1401 است.
نسبت كسري تراز عملياتي از بودجه عمومي دولت در لايحه بودجه سال 1402 (معادل منفي 24 درصد) نسبت به قانون بودجه سال 1401 افزايش يافته و بدتر شده است. ولي همچنان اين نسبت در مقايسه با بودجه سال‌هاي 1398 تا 1400 مقدار كمتري است. البته نسبت كسري تراز عملياتي لايحه بودجه سال 1402 نسبت به پيش‌بيني عملكرد سال 1401 كاهش يافته و بهتر شده است.
اثرات پولي‌سازي كسري بودجه
مركز پژوهش‌هاي مجلس معتقد است كه «تامين اين ميزان كسري به هر شكلي كه انجام شود، پيامدهاي آن گريبانگير اقتصاد خواهد شد.» كارشناسان اين مركز درباره آنچه «پولي‌سازي» كسري بودجه خوانده شده نيز هشدار داده و مي‌گويند: «پولي‌سازي كسري بودجه چه در قالب استقراض مستقيم از بانك مركزي و چه به شكل برداشت از منابع صندوق توسعه ملي، باعث ايجاد تورم‌هاي بالا در ماه‌هاي پيش رو مي‌شود.»
از ديدگاه بازوي پژوهشي قوه مقننه، انتشار اوراق قرضه براي جبران كسري بودجه در حالي موجب انتقال بار مشكلات به آينده مي‌شود كه برداشت از صندوق توسعه ملي با هدف پوشش هزينه‌هاي غيرسرمايه‌گذاري دولت نيز، علاوه بر محروم شدن آيندگان از اين منابع يا عوايد آن، به كاركرد توسعه‌اي اين صندوق خدشه وارد خواهد كرد.
صادرات نفت بيشتر مي‌تواند كسري بودجه را كاهش دهد؟
پاسخ مركز پژوهش‌هاي مجلس به اين سوال منفي است، چرا كه گزارش مركز پژوهش‌ها مي‌گويد: «حتي در صورت فراهم شدن امكان صادرات بيشتر نفت، تنها بخشي از اين كسري بودجه رفع خواهد شد و مساله اصلي همچنان برقرار است. به علاوه اينكه استفاده زياد از درآمدهاي نفتي در بودجه، معضلات متعدد ديگري از جمله بيماري هلندي و تضعيف توليد كشور را به دنبال دارد.» بنابراين راهكار اصلي بايد به گونه‌اي ايجاد شود كه «دخل وخرج دولت طوري تنظيم شود كه علاوه بر كاهش كسري بودجه، وابستگي حداقلي به درآمدهاي نفتي را نيز در پي داشته باشد.»
كسري بودجه از سمت منابع
اگر از سمت منابع به بودجه نگاه كنيم، مهم‌ترين متغير درآمدهاي نفتي است كه با منابع بودجه ارتباط مستقيم دارد. با توجه به افزايش نرخ ارز و لزوم تامين كالاهاي اساسي با قيمت مناسب در كشور، سهم چشمگيري از درآمدهاي نفتي به خريد و واردات كالاهاي اساسي اختصاص يافته و در مقابل سهم منابع قابل برنامه‌ريزي دولت در بودجه كاهش مي‌يابد.
ماليات يكي ديگر از منابع درآمدي دولت است كه در تامين مالي دولت اهميت فراواني دارد. توانايي دولت در ميزان و نوع ماليات‌ستاني دولت وابسته به كيفيت حكمراني است. هرچه كيفيت ماليات‌ستاني بهتر باشد، خدمات دولتي گسترده‌تر و بهتري ارايه مي‌شود.
در اين باره مركز پژوهش‌ها مي‌گويد براي بهبود سهم ماليات از كل منابع بودجه، علاوه بر تعريف پايه‌هاي مالياتي متعدد، بايد فضاي كسب‌وكار اقتصادي رو به بهبود باشد تا دولت بتواند از منافع حاصله ماليات اخذ كند. وقتي فضاي كسب‌وكار عمومي مساعد نيست، ماليات‌ستاني نيز بسيار دشوارتر است. نرخ تورم‌هاي بالا و متمادي از جمله عوامل آسيب‌زننده به فضاي عمومي كسب‌وكار است. در كنار آن، فساد و تعارض منافع تصميم‌گيران موجب مي‌شود موانع قانوني و اجرايي مختلفي در راستاي دريافت ماليات كافي ايجاد كنند.
زماني كه كسري بودجه افزايش مي‌يابد، انگيزه براي اعمال سياست‌هاي انقباضي را تحريك مي‌كند. اعمال اين سياست‌ها موجب افزايش درآمدهاي مالياتي دولت مي‌شود. درصورتي كه مقدار ماليات اخذ شده كمتر از هدف‌گذاري‌ها انجام شده باشد، يكسري اقدام‌هاي اصلاحي و توسعه زيرساختي براي بهبود صورت مي‌گيرد تا كارآمدي نظام مالياتي افزايش يابد و اين اتفاق موجب افزايش درآمدهاي مالياتي مي‌شود.