اگر شورای نگهبان با انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضائیه به قوه مجریه موافقت کند، بروز یک اتفاق نامطلوب در حوزه «مسوولیت دولت نسبت به اراضی ملی» محرز خواهد بود؛ اما در مقابل، احتمالا یک‌بار برای همیشه، مصیبت «یک ملک، دو سند» بهعنوان اتفاق خوب، حل و فصل خواهد شد.
آخر هفته گذشته، نمایندگان مجلس در جریان بررسی مفاد باقی‌مانده از لایحه برنامه هفتم -مصوبه کمیسیون تلفیق- یک بند به ماده۱۱۴ آن اضافه کردند که براساس آن، سازمان ثبت اسناد و املاک به زیرمجموعه وزارت دادگستری منتقل میشود. نمایندگان هدف از این تصمیم را «بهبود حکمرانی اراضی» و «تسهیل صدور سند رسمی» اعلام کرده‌اند.
با این حال، بررسیهای «دنیای‌اقتصاد» نشان میدهد، مبنای این انتقال بزرگ باید «چهار منهای یک هدف» باشد. هدف اصلی که هیچ اشاره‌ای در صحبت‌های طراحان این انتقال، به آن نشده است، باید «تعیین تکلیف سند عادی (مبایعهنامه) و سند محضری (رسمی) باشد.» در شرایطی که هر سه قوه، سال‌هاست برسر این مساله، عملا به بن‌بست رسیده‌اند و همین دوگانگی سندی املاک، یک عالم فساد، کلاهبرداری و سوءاستفاده در بازار ملک برای مصرف‌کننده و مالک رقم زده است، هر نوع تغییر اداری یا عملیاتی در شیوه صدور سند، باید به حل این دوگانگی منجر شود. با این حال، خطر «تعارض منافع» روی اراضی ملی و دولتی در صورت «انتقال» جدی است.
بررسی مصوبه جدید مجلس درباره انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضائیه به قوه مجریه، «چهار منهای یک» هدف پنهان در ارتباط با فرجام اعتبار مبایعهنامهها را رمزگشایی می‌‌‌کند.
نمایندگان مجلس، چهارشنبه گذشته در جریان بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه، یک بند الحاقی به ماده ۱۱۴ این لایحه اضافه کردند. براساس این بند الحاقی، با دو هدف عمده، مصوب شد، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که هم‌‌‌اکنون زیرمجموعه قوه قضائیه قرار دارد به قوه مجریه منتقل شده و در زیرمجموعه وزارت دادگستری فعالیت کند. در این بند الحاقی به صراحت اعلام شده است که هدف از این انتقال، در وهله اول «بهبود حکمرانی اراضی» و در مرحله بعد «تسهیل فرآیند صدور سند رسمی» است. در این بند الحاقی آمده است: «به‌‌‌منظور بهبود حکمرانی اراضی و تسریع و تسهیل در صدور اسناد رسمی و اجرای کامل طرح ملی حد‌نگار(کاداستر) و با توجه به ماهیت اجرایی، وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، در سال اول اجرای برنامه، این سازمان به وزارت دادگستری الحاق میشود.»
بررسیهای براساس دست‌‌‌کم دوبار سعی ناکام دولت طی دهه ۷۰ و نیمه دوم دهه ۸۰ (بعد از تصویب ضوابط سامانه رهگیری مسکن در دولت)، نشان میدهد که این انتقال اگر چهار منهای یک هدف را در دستور کار داشته باشد و گارانتی تحقق این اهداف هم دیده شود، میتواند پیامدهای مثبتی برای معامله‌‌‌گران ملکی به همراه داشته باشد. هر چند همین انتقال در صورت درنظر نگرفتن ملاحظات ضروری میتواند نوعی تعارض منافع خطرناک هم روی اراضی ملی و دولتی ایجاد کند.
«چهار منهای یک» هدف مهم
بررسی‌‌‌ها نشان میدهد، اولین هدف که در پی این انتقال میتواند از سوی دولت دنبال شود، «مقابله موثر با زمین‌‌‌خواری از نوع تصاحب اراضی ملی» است. در همه سال‌‌‌های گذشته تاکنون موارد متعددی از کشف معارض روی اراضی دولتی مشاهده شده است. به خصوص زمانی که دولت به رغم در اختیار داشتن سند یا به رغم شناسایی برخی اراضی به عنوان زمین ملی، در زمان اجرای طرح‌‌‌هایی همچون ساخت مسکن دولتی، با معارض و ادعای افرادی دال بر مالکیت بر همه یا بخشی از زمین‌‌‌های ملی، رو به رو شده است. در صورتی که این انتقال در خدمت تسریع در رفع معارض و تثبیت مالکیتهای دولتی روی اراضی ملی قرار گیرد میتواند نتایج خوبی به همراه داشته باشد.
«تسهیل فرآیند صدور سند رسمی برای عموم جامعه» از دیگر اهدافی است که بعد از این انتقال میتواند به عنوان یکی از رویکردهای مثبت در دستور کار دولت قرار بگیرد. به طوری که صدور سند رسمی در کوتاه‌‌‌ترین زمان ممکن و با کمترین هزینه برای متعاملین انجام شود و فرآیندهای بوروکراتیک و خسته‌‌‌کننده این مسیر حذف شود. سومین هدف مربوط به «تعیین تکلیف معضل مفسده‌‌‌انگیز یک ملک با دو سند» است. معضلی که در همه سال‌‌‌ها و دهه‌‌‌های گذشته، متهم ردیف اول انباشت دعاوی و پرونده‌‌‌های قضایی در دادگاه‌‌‌ها بوده است.
براساس قانون مدنی مصوب سال 1307 و به صورت دقیق، در سه ماده 1286، 1287 و 1289، سند بر دو نوع است؛ سند عادی و سند رسمی. بر این اساس، هر سندی که فاقد عناصر درج‌شده در سند رسمی باشد و توسط مامورین سند رسمی تنظیم نشده باشد، «سند عادی» به حساب می‌‌‌‌‌‌‌‌‌آید. در عین حال، مطابق ماده 1289 این قانون، سند عادی باید دارای امضا، مهر و اثر انگشت اشخاص معامله‌‌‌‌‌‌‌‌‌گر باشد. ترجمه ساده (توضیح تکمیلی) این مفاد سه‌‌‌گانه قانون مدنی می‌‌‌‌‌‌‌‌‌گوید، هر سند یا قراردادی که خارج از دفاتر اسناد رسمی یا همان دفاتر ثبت اسناد و املاک کشور منعقد شود، حکم «سند عادی» را دارد که چون «سند رسمی» نیست، میتوان به آن «قرارداد غیررسمی» یا «سند غیررسمی» نیز گفت.
با این تعریف، قراردادهایی که توسط مشاوران املاک منعقد و تنظیم میشود، «سند عادی» محسوب میشود. اما از اواخر دهه 80 با پشتیبانی دولت، مبایعهنامهها، اعتباری بیش از یک سند عادی پیدا کردند. در آن مقطع، دولت با راه‌‌‌‌‌‌‌‌‌اندازی سامانه رهگیری معاملات ملک، به اعتبار و کارکرد «مبایعه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌نامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌های قدیمی» (همان کاغذهای بزرگ) پایان داد و قراردادهای پرینتی ممهور به کد رهگیری که سامانه رهگیری معاملات املاک آن کد را صادر می‌‌‌کند، جایگزین قراردادهای قدیمی شد.
اسم این سامانه، سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور است که طی همه این سال‌‌‌ها، دولت به گونه‌‌‌‌‌‌‌‌‌ای به آن اعتبار بخشید که برای بازیگران بازار معاملات ملک، این‌‌‌طور القا شد که اعتبار کد رهگیری و قراردادهای ممهور به آن، به قدری بالاست که میتواند جایگزین «سند رسمی» شود. البته، همه چالش‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها به این تصور نادرست برنمی‌‌‌‌‌‌‌‌‌گردد. بهعنوان مثال، در خیلی از شهرها و به‌‌‌خصوص شهرهای کوچک یا روستاهای کشور، زمین‌‌‌‌‌‌‌‌‌هایی که معامله می‌‌‌شوند، تنها مدارک آنها، یک برگ کاغذ قدیمی با مشخصاتی غیر از یک سند رسمی صادرشده توسط سازمان اسناد و املاک کشور است. خریدار این املاک، در عمل، چاره‌‌‌‌‌‌‌‌‌ای به جز «انجام معامله به شکل امضای مبایعهنامه یا همان سند عادی» ندارد. در تهران نیز همواره، تقریبا همه سازندگان ساختمان‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مسکونی، قبل از آنکه برای تک‌‌‌تک واحدهای مسکونی، «سند محضری» دریافت کنند، واحدها را به صورت مبایعهنامه به فروش رسانده‌‌‌‌‌‌‌‌‌اند و می‌‌‌‌‌‌‌‌‌رسانند.
البته در مبایعهنامهها، قید میشود که فروشنده باید ظرف زمان مشخص، نسبت به صدور انتقال رسمی ملک در دفترخانه اقدام کند؛ اما از آنجا که فروشنده بخش زیادی از بهای معامله ملکی را با امضای مبایعهنامه دریافت می‌‌‌کند، اگر نخواهد مدارک ساختمان را با پرداخت بدهی به شهرداری یا دستگاههای دیگر تسویه کند، عملا از صدور سند محضری طفره می‌‌‌رود و در نهایت، کار به تشکیل پرونده قضایی بین خریدار و فروشنده می‌‌‌‌‌‌‌‌‌رسد. تیرماه امسال، رهبر انقلاب در دیدار رئیس دستگاه قضا و مسوولان و کارکنان قوه قضائیه، در بخشی از صحبت‌‌‌‌‌‌‌‌‌هایشان با اشاره به اینکه «معاملات غیررسمی اموال غیرمنقول از منشأهای بزرگ فساد است»، تاکید کردند: «باید از این‌‌‌گونه معاملات سلب اعتبار شود.»
پیش‌‌‌تر، مجلس در تاریخ 13 دی ماه 95، طرحی با هدف الزام به ثبت رسمی معاملات ملکی تهیه کرد که در نهایت در تاریخ 31 اردیبهشت ماه 99 این طرح با نام «الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول»، در صحن مجلس به تصویب رسید. هدف از تصویب این طرح، الزام همه معاملات و املاک به دریافت سند رسمی برای خاتمه دادن یا کاهش دعاوی ملکی در محاکم قضایی از ناحیه اسناد عادی و غیررسمی (مبایعهنامه و ...) بود. در واقع هدف مجلس از این مصوبه، در وهله اول، «افزایش امنیت قضایی و حقوقی مردم» و در مرتبه بعد، «تسهیل صدور سند رسمی» بود تا از این مسیر «واقعیت کهنه و ادامه‌‌‌‌‌‌‌‌‌دار کلاهبرداری‌‌‌‌‌‌‌‌‌های ملکی به‌‌‌واسطه سند عادی» پایان یابد. این مصوبه اما به دلیل برخی ابهامات و مغایرت‌‌‌‌‌‌‌‌‌های شرعی از سوی شورای نگهبان چندین مرتبه به مجلس برگشت خورد و به دلیل عدم حل اختلاف‌‌‌نظر موجود بین این شورا و مجلس، از مدت‌‌‌ها قبل منتظر تعیین تکلیف از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام است.
بررسی‌‌‌ها نشان میدهد، شاید اگر این انتقال در نهایت از سوی شورای نگهبان تایید شود و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به یکی از زیرمجموعه‌‌‌های دولت یعنی وزارت دادگستری منتقل شود، تکلیف یک ملک با دو سند نیز حل شود. چرا که در نهایت هم متولی صدور سند عادی (مبایعهنامه صادر شده از سامانه رهگیری) و هم مرجع صدور سند رسمی، یک قوه، یعنی قوه مجریه یا همان دولت خواهد شد و این یکپارچگی میتواند در نهایت به صدور تنها یک سند برای همه املاک به عنوان سند رسمی، منجر شود.
در این زمینه، نوربخش ریاحی، کارشناس و پژوهشگر علم حقوق در حوزه ثبت اسناد و املاک نیز در مقاله‌‌‌ای که در فصلنامه علمی تخصصی دانشنامه‌‌‌های حقوقی منتشر شده است انتزاع ادارات اجرایی ثبت اسناد از قوه قضائیه را در راستای مصلحت استقلال قضایی و مبانی قانونی اعلام کرده است. براساس این مقاله، برخی از وظایف این سازمان از آنجا که فاقد ماهیت قضایی و دربردارنده ماهیت اجرایی است در جهت حفظ حقوق افراد و تامین نظم عمومی باید به قوه مجریه یا دولت واگذار شود.
این واگذاری‌‌‌ها در نهایت میتواند آثار مثبتی همچون آسان‌‌‌سازی و اجباری کردن ثبت معاملات و مالکیتهای ملکی، پیشگیری از بروز اختلافات، امکان ثبت مالکیت املاک از سوی مالک بدون اتلاف وقت و همچنین جلوگیری از معاملات پنهانی، تقلب و کلاهبرداری را به همراه داشته باشد. در این مقاله نیز، موضوع اعتبار شرعی اسناد عادی در کنار عدم اعتبار این اسناد در موارد دیگر، مطرح و تاکید شده است که نظام غیررسمی، ضمانت اجرایی نداشته و ثبت رسمی را به بن‌بست کشانده و منجر به بروز دشواری برای مردم شده است و در نتیجه باید تعیین تکلیف شود. در واقع یک‌بار برای همیشه باید با تدابیری، از طریق انتزاع ادارات اجرایی ثبت از قوه قضائیه و واگذاری هر کدام به دستگاههای زیرمجموعه قوای مرتبط، معضل یک ملک با دو سند حل‌‌وفصل شود. بررسیهای «دنیای‌اقتصاد» در این باره نشان میدهد هدف اصلی از این اقدام باید همین موضوع یعنی پایان دادن به معضل یک ملک با دو سند باشد.
خط «پنهان» اما مهم
اما علاوه بر سه هدف مهمی که به آن اشاره شد، تایید این مصوبه مجلس میتواند خطر بزرگ تعارض منافع روی اراضی ملی و دولتی را به همراه داشته باشد. گروهی از کارشناسان حقوقی و مخالفان این انتقال معتقدند: در بسیاری موارد دعوای ملکی مربوط به اراضی است که هم دولت و هم افرادی به طور مشترک ادعای مالکیت روی آن اراضی را دارند. در صورتی که دولت خود مرجع صدور سند رسمی باشد در چنین مواردی خطر تضییع حقوق مردم وجود دارد. در واقع، دولت در صورت تبدیل شدن به مرجع صدور اسناد رسمی، به راحتی میتواند اقدام به «تغییر کاربری اراضی» برای اجرای مقاصد خود کند. این همان هدفی است که حتی در صورت انجام و تایید این انتقال نباید از سوی دولت در دستور کار قرار بگیرد.
آیا انتقال بزرگ تایید میشود؟
در حالی که مجلس چهارشنبه گذشته موضوع انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به زیرمجموعه دولت (وزارت دادگستری) را تصویب کرد سوال مهم آن است که آیا این انتقال بزرگ از سوی شورای نگهبان تایید میشود؟ بررسی‌‌‌ها براساس تجربه‌‌‌های قبلی و نظر برخی کارشناسان حقوقی حاکی است با توجه به حساسیت شورای نگهبان نسبت به موضوع مالکیت و امور ملکی، احتمال عدم تایید این مصوبه مجلس از سوی این شورا وجود دارد. کمااینکه در همه سال‌‌‌های گذشته تاکنون نیز موضوع اعتبارزدایی از اسناد عادی مطابق با مصوبه مجلس یعنی مصوبه «الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول»، به دلیل عدم موافقت شورای نگهبان، عملا ناکام مانده است.
خطر «تعارض منافع» روی زمین‌‌‌های دولتی
نصیر مشایخ، استاد حقوق ثبت اسناد و املاک، در ارتباط با مصوبه اخیر مجلس برای انتقال سازمان ثبت اسناد واملاک به زیرمجموعه قوه مجریه، به «دنیای اقتصاد» گفت: این تصمیم دربردارنده برخی ملاحظات است که باید به آن توجه شود. در واقع میتوان به برخی نکات به عنوان مزایا و برخی دیگر به عنوان معایب این تصمیم اشاره کرد. یکی از ملاحظات مهم این انتقال، توجه به احتمال ایجاد خطر تعارض منافع روی زمین‌‌‌های دولتی است. مشایخ در این باره توضیح داد: یک بحث مهم در ارتباط با احتمال ایجاد «تعارض منافع» پس از این انتقال است. در شرایطی که دولت در بسیاری موارد خود مدعی مالکیت اراضی است در صورتی که مسوولیت رسمی برای انتقال و انتشار سند رسمی در اختیار دولت باشد، یکی از طرفین دعوا (دولت) عملا این اختیار را دارد که دعوا را به نفع خود و با انتشار سند رسمی به نام خود به اتمام برساند.
در این زمینه مالکیت افراد میتواند به خطر بیفتد و ثبات مالکیت مردم ممکن است در برخی موارد از دست برود. به گفته وی، همچنین برخی موافقان، در توجیه این انتقال، مسائلی مانند بهبود حکمرانی بر اراضی و تسریع در فرآیند طرح کاداستر و... را مطرح می‌‌‌کنند اما بررسی‌‌‌ها نشان میدهد در اداره اراضی، دولت کارنامه قابل دفاعی ندارد. کما اینکه مدیریت اراضی در دولت همین الان هم یکپارچه نیست و وزارتخانه‌‌‌ها وسازمان‌هایی مانند وزارت راه وشهرسازی، بنیاد مسکن، وزارت کشاورزی، منابع طبیعی و امور اراضی، به صورت چندپارچه این مدیریت را بر عهده داشته وحتی در مواردی با یکدیگر به دعوا و اختلاف برخورد می‌‌‌کنند. مشایخ افزود: از سوی دیگر، مدافعان پیوستن سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت دادگستری به عنوان یکی از زیرمجموعه‌‌‌های قوه مجریه معتقدند، ماهیت کار و فعالیت سازمان اسناد و املاک کشور، ماهیتی اداری و اجرایی است و از این جهت بهتر است این سازمان به زیرمجموعه قوه مجریه یعنی وزارت دادگستری منتقل شود.
اما سوال این است که آیا این ادعا درست است؟ آیا تمام فعالیت‌‌‌های سازمان ثبت اسناد و املاک کشور اداری است؟ در پاسخ به این سوال باید گفت خیر! فعالیت‌‌‌های این سازمان صرفا در گروه فعالیت‌‌‌های اداری و اجرایی قرار ندارد و اتفاقا از برخی جهات جنبه قضایی به خود می‌گیرد. از جمله مواردی که فعالیت سازمان ثبت جنبه قضایی به خود می‌گیرد میتوان به ایفای نقش این سازمان در «احراز تصرف» در مواردی اشاره کرد که در شرایط وجود اختلافات ثبتی، سندی رسمی در پروسه انتشار قرار می‌گیرد.
برخی دیگر از فعالیت‌‌‌های این سازمان، مربوط به امور قراردادها، شیوه حل اختلافات، وصیت‌‌‌نامه‌‌‌ها، قیمومیت و... که در انتقال و انتشار اسناد رسمی نقش دارند نیز ماهیت قضایی دارد. در مواردی مانند اجرای اسناد رسمی نیز که بخشی از وظایف سازمان ثبت محسوب میشود ردپای امورقضایی و ماهیت قضایی این سازمان دیده میشود. به عنوان مثال در بحث انتقال اسناد در جریان مطالبات چک، مهریه و... ماهیت فعالیت این سازمان رنگ و بوی قضایی دارد. بنابراین میتوان گفت آن دسته از افرادی که با تاکید بر اداری بودن ماهیت سازمان ثبت اسناد مدافع انتقال این سازمان به قوه مجریه هستند این وظایف و امور قضایی محوله سازمان ثبت اسناد و املاک را نادیده می‌‌‌گیرند.
اما چند نکته مهم نیز در ارتباط با فعالیت سازمان ثبت اسناد واملاک زیرمجموعه قوه قضائیه وجود دارد که باید به آن توجه کرد. اول آنکه اساسا نظارت مجلس بر قوه قضائیه امکان‌‌‌پذیر نیست و در کل نظارت بر این قوه دشوار است. از سوی دیگر، براساس قانون، بخشنامه‌‌‌های امضا شده از سوی رئیس این قوه نیز از سوی دیوان عدالت اداری قابل ابطال نیست که این موضوع خطر صدور برخی بخشنامه‌‌‌های مغایر قانون اساسی در امور مربوط به ثبت اسناد و املاک را ایجاد می‌‌‌کند. طولانی بودن دوره مدیریت در این قوه و در این سازمان نیز از دیگر ایرادات موجود است.
در واقع میتوان گفت این انتقال، مزایا و معایب خاص خود را دارد که در نهایت کفه عدم‌انتقال نسبت به انتقال به جهت تامین منافع مردم سنگین‌‌‌تر است. میتوان از راه سومی این ماجرا را حل و فصل کرد. شاید اگر مجلس ترتیبی اتخاذ می‌‌‌کرد که نظارت‌پذیری بر قوه قضائیه تسهیل شود، بهتر از تصمیم به انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک به زیرمجموعه قوه مجریه بود. چرا که سیاسی کردن مالکیت به صلاح شهروندان نیست و از سوی دیگر دولت در حکمرانی و اداره اراضی نیز تاکنون کارنامه موفقی نداشته است؛ بحث زمین‌‌‌خواری‌‌‌ها و کوه‌‌‌خواری‌‌‌های گسترده و کوتاهی‌‌‌های انجام شده در پیگیری برای تثبیت مالکیتهای دولتی بر گستره وسیعی از اراضی از سوی دولت‌‌‌ها شاهدی بر این موضوع است.