مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی کلیات لایحه بودجه اصلاحی سال 1403 کل کشور پرداخته است. در این گزارش، بازوی پژوهشی مجلس هم به نکات مثبت لایحه اصلاحی دولت و هم به نکات منفی و ضعف‌ها و تهدیدها اشاره کرده است.
در مقدمه این گزارش آمده است، لایحه بودجه سال 1403 در شرایطی به مجلس شورای اسلامی ارائه شد که برآورد دقیق‌تر ارقام منابع عمومی نسبت به بودجه سنوات گذشته؛ کاهش قابل توجه کسری تراز عملیاتی اسمی و حقیقی نسبت به سال‌های گذشته و کاهش تبصره‌های غیر‌بودجه‌ای در راستای اجرای آیین‌نامه داخلی مجلس از مهم‌ترین نقاط قوت آن به‌شمار می‌رفت. لیکن لایحه مذکور دارای ایرادات مهمی ازجمله کسری قابل توجه منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها و عدم‌ارائه فروض منابع و مصارف؛ تداوم روند معیوب گذشته در رابطه با ناترازی انرژی؛ عدم ارائه فروض لازم برای محاسبه نحوه استخراج ارقام کلان بودجه و مشخص نبودن نسبت مصارف و اولویت‌های بودجه با مصوبه برنامه هفتم توسعه و میزان منابع قابل اختصاص به آنها بود که هم در گزارش کمیسیون تلفیق لایحه بودجه و هم اظهارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی به آنها اشاره شد. بر مبنای همین ایرادات، مجلس شورای اسلامی کلیات بودجه را تصویب نکرده و بر همین اساس، لایحه جهت اصلاح به دولت عودت داده شد. نسخه اصلاحی لایحه بودجه در شرایطی به مجلس تقدیم شده که اهم تغییرات نسخه اصلاحی شامل پرداختن به موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، تغییر سازوکار خرید گندم برای مصارف صنف و صنعت و اضافه شدن برخی فروض مصارف بوده است. آنچه در ادامه می‌آید، بخش‌هایی از گزارش بازوی پژوهشی مجلس است.
بهبود شفافیت در لایحه اصلاحی دولت
لایحه بودجه تقدیم‌شده توسط دولت از جهاتی با کاهش شفافیت و پاسخگویی همراه بود. با وجود آنکه ماده 182 اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس تصریح دارد فروض درآمدی و هزینه‌ای بودجه در بخش اول لایحه ارسال شود، در لایحه ارسالی اولیه دولت فروض معدودی از هزینه‌ها ارائه شده بود. این درحالی است که لازم است مجموعه زیادی از اطلاعات مربوط به درآمد و هزینه‌های کشور، برنامه تادیه بدهی‌های غیراوراقی دولت، اولویت‌های مدنظر در برنامه‌های جدید بودجه در سال آتی، تفکیک میزان هزینه‌های غیرقابل‌اجتناب و منابع قابل برنامه‌ریزی، برنامه‌های حذف‌شده از دستگاه‌های اجرایی، سهم حوزه‌های مختلف از منابع عمومی و... نیز ارائه شود. گفتنی است اصرار و تاکید مجلس شورای اسلامی بر شفاف شدن فروض بودجه و ابتکارات بودجه‌ای از این جهت حائز اهمیت است که بودجه 1403 نخستین بودجه‌ای است که با آیین‌نامه جدید مجلس بررسی و تصویب می‌شود و به همین دلیل، چهارچوب این بودجه تعیین‌کننده چهارچوب لوایح بودجه سال‌های آتی خواهد بود، لذا ضرورت پایه‌ریزی مبنای صحیح برای سال‌های آینده ایجاب می‌کند که فروض مصارف و ابتکارات بودجه‌ای مربوط به آن و همچنین حذف یا اضافه شدن برنامه‌ها در بودجه شفاف شود.
به‌صورت حداقلی فروض مصارف باید در رابطه با سوالاتی مانند میزان منابع اختصاص یافته به تادیه بدهی‌های غیراوراقی دولت به سازمان تامین اجتماعی، بانک‌ها، صندوق توسعه ملی و... ، میزان منابع اختصاص‌یافته به اجرای تکالیف برنامه، فروض درنظر گرفته‌شده برای برنامه‌های مهم هزینه‌ای دولت مانند خرید تضمینی گندم، یارانه نقدی، یارانه دارو، حمایت‌های بیمه‌ای (پرداخت حق بیمه و تعهدات به سازمان تامین اجتماعی) و سایر برنامه‌های مهم اضافه‌شده به مصارف دولت نسبت به سنوات قبل و برنامه‌های مهم حذف شده شفاف‌سازی کند تا امکان تصمیم‌گیری در مورد کلیات بودجه فراهم شود. همچنین لازم است کلیه ارقام در سقف بودجه منعکس و از درج ارقامی مثل اعتبارات تقویت بنیه دفاعی در خارج از سقف بودجه اجتناب شود.
در نسخه اصلاحی از لایحه بودجه سال 1403، جدول شماره(۸) به لایحه افزوده شد که 12 فرض مهم هزینه‌ای لایحه بودجه شامل میزان رشد حقوق و مستمری، رشد ردیف‌های درآمد هزینه‌ای، مالیات بر ارزش‌افزوده بخش سلامت، بازپرداخت بدهی دولت به پیمانکاران و سهم ردیف‌های متفرقه از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در آن درج شده است. ارائه این جدول اگرچه هنوز با نسخه مطلوب فاصله دارد ولی گامی مهم در راستای ارتقای شفافیت مصارف محسوب می‌شود.
احتمال ناترازی در بودجه ارزی
تحلیل وضعیت بازار ارز بیانگر این موضوع است که مدیریت میزان تقاضای ارز، ایجاد انگیزه برای بازگشت ارز و حفاظت از ذخایر ارزی کشور جزء اولویت‌های اساسی کشور در سال آتی است. علی‌رغم اینکه براساس بند «ت» ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده 44 قانون بانک مرکزی که به‌تازگی به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده، نظام ارزی کشور شناور مدیریت‌شده تعیین شده و تعیین نرخ‌های ثابت دستوری برخلاف قوانین مذکور است، بااین‌حال سیاست پرداخت ارز ترجیحی کماکان در دستور کار بانک مرکزی قرار گرفته و علی‌رغم تذکر برخی نمایندگان در جلسه بررسی کلیات بودجه، در فروض رسمی اعلام‌شده در اصلاحیه لایحه بودجه نیز تغییری در این خصوص روی نداده است.
براساس اطلاعات دریافتی در شهریور سال 1402 کدهای تعرفه‌ای مشمول دریافت ارز 28500 تومانی ذیل عناوین کلی زیر قابل دسته‌بندی است که نسبت به دوره اصلاح سیاست ارز 4200 گستره بزرگ‌تری را دربرگرفته است. شایان ذکر است براساس اطلاعات غیررسمی هنوز عمده این اقلام ارز ترجیحی دریافت می‌کنند. مرکز پژوهش‌های مجلس این اقلام شامل دانه‌های روغنی، برنج، کود، صنایع غذایی، شیلات، دام، طیور و دامپزشکی، سم، گوشت مرغ، تخم مرغ، ذرت، تجهیزات و ملزومات پزشکی، صنایع شیمیایی و پلیمری، گندم، واکسن‌ها و کیت‌های پزشکی، ماده اولیه غذا، شیر خشک، مکمل، کاغذ، دارو و مواد اولیه دارو، کنجاله سویا؛ لاستیک و مواد اولیه لاستیک، بذر حبوبات، صنایع منسوجات و پوشاک و کفش، صنایع ماشین‌آلات و تجهیزات تولید و کشاورزی، روغن خام (پالم، آفتابگردان و...)، جو، قند و شکر، گوشت قرمز، صنایع سلولزی، چاپ و نوشتار، محصولات باغی و زراعی، صنایع معدنی، ریلی، دریایی و هوایی و تجهیزات مرتبط است.
حتی با فرض اختصاص ارز ترجیحی برای جلوگیری از شوک‌درمانی‌های آتی، لازم است نرخ ارز ترجیحی روی عدد ثابتی تثبیت نشود و به‌صورت تدریجی افزایش یابد تا از افزایش شکاف ارز ترجیحی با نرخ بازار مبادله جلوگیری شود، یکی از تبعات عدم افزایش نرخ ارز ترجیحی، کاهش قیمت نسبی کالاهای مشمول و افزایش تقاضا برای واردات این کالاهاست. وضعیت واردات اقلام عمده کالاهای اساسی در هشت‌ماهه نیز تاییدکننده رشد میزان واردات در پنج قلم عمده وارداتی است. فارغ از ارقام درنظر گرفته‌شده برای واردات گندم و برنج، براساس آمار گمرک در پنج قلم کالای اساسی وارداتی شاهد رشد 3.2 میلیون تنی مقدار واردات (قریب به 25 درصد رشد) و رشد یک‌میلیارد دلاری ارزش واردات بوده‌ایم که درصورت تداوم می‌تواند به افزایش بیشتر نیز منجر شود.
در این شرایط بانک مرکزی در هشت‌ماهه ابتدایی سال بیش از 4.5 میلیارد دلار بیشتر از سهم دولت از منابع نفتی ارز ترجیحی تامین کرده است. لازم به ذکر است اتخاذ همزمان سیاست ارز ترجیحی در ابتدای زنجیره و اختصاص کالابرگ الکترونیک در انتهای زنجیره در شرایطی که کشور با محدودیت منابع مواجه است محل تامل جدی است. همچنین هزینه‌کرد این منابع قابل‌توجه در قالب یارانه ارزی نه‌تنها در چهارچوب یک برنامه سیاست صنعتی برای افزایش تولید و بهره‌وری نیست، بلکه منجر به تضعیف تولید اقلام مشمول و دور شدن از هدف خودکفایی در تولید محصولات اساسی کشاورزی است که در سیاست‌های کلی برنامه هفتم مورد تاکید قرار گرفته است. درصورت اصرار بر تداوم سیاست اختصاص ارز ترجیحی برخلاف قوانین بالادستی، حداقل ضروری است کاهش اقلام و میزان ارز ترجیحی اختصاص‌یافته به آنها در سقف هشت تا 10 میلیارد یورو در چهارچوب یک برنامه سیاست صنعتی در حوزه کشاورزی و افزایش تدریجی نرخ ترجیحی در جهت پیشگیری از شوک‌درمانی‌های آتی در دستور کار قرار گیرد.
تامین مالی متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان
براساس حکم مصوب مجلس در برنامه هفتم و در راستای کمک به معیشت بازنشستگان باید حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری طی سه سال برابر با 90 درصد حقوق و مزایای مشمول کسور شاغل هم‌تراز شود. به‌علت اختلاف افزایش‌های حقوق سالانه خارج از ضریب ریالی برای شاغلان نیاز به متناسب‌سازی به‌وجود آمده و با توجه به رشد کمتر از تورم حقوق بازنشستگان (به‌دلیل محدودیت منابع) معیشت بازنشستگان دچار مشکل شده است. البته راهکار اصولی سیاست حمایت از معیشت بازنشستگان باید در قالب نظام چندلایه رفاهی دنبال شود اما در نبود این نظام مطالبات معیشتی بازنشستگان تشدید شده است. بااین‌حال بار مالی این موضوع محدود به برنامه هفتم نیست و به‌صورت مداوم نیاز به منابع دارد، پس جنس منابع نیز باید از جنس منابع تکرارشونده (پایدار) باشد. از منظر منابع و مصارف براساس برآوردها، متناسب‌سازی در سال اول برای رفع 40 درصدی شکاف در صندوق کشوری و لشکری به حدود 70 هزار میلیارد تومان منابع نیاز دارد. برآورد میزان درآمد یک واحد درصد مالیات ارزش‌افزوده در سال 1403 حدود 65 همت است و با درنظر گرفتن حدود هفت همت منابع اختصاص‌یافته در خود لایحه بودجه به این امر اعتبار لازم برای متناسب‌سازی 40 درصد به‌صورت پایدار تامین می‌شود. در گام بعدی با افزایش یک واحد درصدی دیگر در سال آتی و با توجه به اینکه رشد درآمد مالیات بر ارزش‌افزوده به‌صورت متداول بیش از رشد سالانه حقوق است منابع لازم برای متناسب‌سازی از این طریق قابل‌تامین است.
با توجه به تاکیدات نمایندگان مجلس در جلسه بررسی کلیات لایحه بودجه بر لزوم لحاظ متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با شاغلان هم‌تراز و تامین منابع پایدار برای آن، در لایحه اصلاحی افزایش یک واحد درصد مالیات ارزش‌افزوده به این موضوع اختصاص یافته است. در نسخه اولیه لایحه منابع حاصل از این افزایش یک درصدی مالیات بر ارزش‌افزوده جهت تکمیل و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی اختصاص یافته بود که در نسخه اصلاحی این منابع برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری و خانواده معظم شهدا درنظر گرفته شده است. به‌طورکلی درنظر گرفتن یک درصد افزایش مالیات بر ارزش‌افزوده برای موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان به‌دلیل ماهیت پایدار آن که منجر به افزایش کسری بودجه دولت در سال‌های آتی نمی‌شود، نکته مثبت نسخه اصلاحی لایحه بودجه دولت است.
وضعیت انتشار اوراق
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، خالص انتشار اوراق در لایحه 1403 معادل کمتر از یک درصد از منابع بودجه عمومی است. درواقع دولت بنا ندارد از محل اوراق، قرض جدید قابل توجهی ایجاد سازد. تلاش در جهت کاهش استقراض و ایجاد بدهی در سال‌های آینده به صورت کلی مطلوب است اما در شرایطی که به علت کسری بودجه دولت‌ها ناگزیر از استقراض هستند، بهترین شیوه استقراض نوعی از استقراض است که اولا تعهدآور باشد و دولت‌ها خود را به بازپرداخت آن ملزم بدانند؛ ثانیا شفاف و روشن باشد. در شرایطی که سرمایه‌گذاری‌های پربازده در بخش عمومی وجود داشته باشد و به دلایل مختلف ازجمله ریسک‌ها یا عدم اعتماد به تعهدات دولت، بخش خصوصی تمایل کمی به سرمایه‌گذاری داشته باشد، استفاده از ظرفیت انتشار اوراق برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های انتفاعی پربازده اقدام مناسبی است. ازاین‌رو ظرفیت خوبی برای افزایش انتشار اوراق برای سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی وجود دارد.
بهبود جزئی وضعیت سرمایه‌گذاری دولتی
حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام موجب افزایش طول عمر طرح‌ها و مستهلک شدن سرمایه‌گذاری‌ها شده است. در سال‌های گذشته بخش زیادی از طرح‌هایی که می‌بایست در آن سال به اتمام می‌رسیده‌اند به سال بعد منتقل شده است. طبق آمارها، طی سال‌های 1392 تا 1401 سالانه به طور میانگین 84 درصد از طرح‌هایی که قرار بوده در سال خاصی تمام شود (بین سال‌های 1393 تا 1401) به سال بعدی منتقل شده است. باتوجه به ضرورت رشد اقتصادی می‌بایست سرمایه‌گذاری‌های طرح‌های عمرانی با اولویت میزان اثرگذاری بر رشد صورت پذیرد و ازسوی دیگر برای این طرح‌ها جریان درآمدی ایجاد شود تا امکان جذب سرمایه‌گذاری فراهم شود. بازپرداخت حداقل 20 هزار میلیارد تومان از بدهی دولت به پیمانکاران طرح‌های عمرانی، افزایش اعتبارات طرح‌های عمرانی نزدیک به اتمام و همچنین کاهش اعتبارات متفرقه و انتقال آنها به پیوست شماره یک بودجه از نکات مثبتی است که در لایحه اصلاحی دولت در زمینه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دیده می‌شود. علاوه بر اقدامات انجام‌شده در صورت انتخاب صحیح طرح‌ها و ایجاد جریان درآمدی برای آنها می‌توان منابع تجهیز‌شده به وسیله افزایش انتشار اوراق را به این مصارف اختصاص داد. در لایحه اصلاحی ارائه‌شده توسط دولت همچنان به این ظرفیت کم‌توجهی شده و می‌توان از این ظرفیت برای انجام برخی تکالیف سرمایه‌گذاری برنامه هفتم خصوصا طرح‌های مولدی که بازده سرمایه‌گذاری پایین‌تری دارند، استفاده کرد.
کم‌توجهی به ناترازی انرژی
ناترازی انرژی در کشور علاوه بر اتلاف شدید منابع ملی به یکی از محدودکننده‌های اصلی رشد و موتور ایجاد ناترازی ارزی تبدیل شده است. درحالی‌که در حال حاضر کشور با چالش جدی ناترازی رو به گسترش گاز طبیعی، برق و همچنین فرآورده‌های نفتی مواجه است، اما بررسی بندهای مرتبط با حوزه انرژی لایحه پیشرو رویکرد قابل توجهی جهت جلوگیری از ناترازی انرژی یا کاهش پیامدهای آن اتخاذ نکرده است. از این رو به نظر می‌رسد احکام بخش انرژی با شرایط ویژه‌ای که در حال حاضر کشور با آن روبه‌روست منطبق نمی‌باشد. ازسوی دیگر باید قانون بودجه سنواتی به نحوی تهیه گردد که به عنوان برشی یکساله از برنامه هفتم توسعه در کشور باشد. با توجه به مشکل جدی ناترازی انرژی در کشور، در مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، تمرکز قابل‌توجهی بر حوزه بهینه‌سازی انرژی شده، اما علی‌رغم این تاکید (چه در مصوبه برنامه هفتم پیشرفت و چه در احکام قانون بودجه 1402)، در لایحه بودجه 1403 جهت‌گیری مشخصی در این حوزه مشاهده نمی‌شود و این نقیصه در نسخه اصلاحی نیز کماکان وجود دارد.
به عنوان مثال در مصوبه برنامه هفتم توسعه، به منظور تضمین بازپرداخت طرح‌های بهینه‌سازی انرژی توسط مردم، بخش خصوصی و بخش دولتی، بخشی از منابع حساب بهینه‌سازی از جمله یک درصد از سهم صادرات نفت و گاز و همچنین بخشی از سود شرکت‌های تابعه انرژی باید هرساله در بودجه سنواتی تخصیص یابد، که این امر حداقل در فروض ارائه‌شده از مصارف مغفول مانده است. موارد دیگری مانند توسعه ذخیره‌سازی گاز طبیعی، ایجاد سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی، رصد لحظه‌ای تولید و مصرف انرژی، افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی و صادرات برق توسط بخش خصوصی نیز قابل اشاره است. در سایر مواردی که در لایحه بودجه به آن پرداخته شده نیز احکام کلی و دارای ابهام در منابع و مصارف است؛ چرا‌که مدل جدید لایحه، مبتنی بر رسیدگی دو مرحله‌ای، این این ابهام را ایجاد می‌کند که بخشی از موارد مغفول‌مانده در منابع و مصارف در مرحله دوم لایحه ارائه شود، اما تضمینی برای این امر وجود ندارد.
تداوم کسری بودجه هدفمندی یارانه‌ها
منابع و مصارف هدفمندی در سال 1402 بدون تغییر به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. با این‌حال در اجرا از یک سو منابع پیش‌بینی‌شده محقق نشد و از سوی دیگر برای ردیف‌هایی مانند خرید تضمینی گندم با کم‌برآوردی مواجه بود. با توجه به محدودیت منابع، پرداخت مطالبات گندمکاران به انحای مختلف تامین اعتبار شده که اهم این موارد بدین شرح بوده است: 1-خط اعتباری بانک مرکزی به بانک‌های عامل، 2-تنخواه بانک مرکزی، 3-تسهیلات بانکی، 4-منابع داخلی شرکت مباشر و 5-اخذ مبالغی به صورت امانی از شرکت ملی نفت.
براساس آمار عملکرد هشت‌ماهه و با توجه به افزایش مصرف داخلی نسبت به عملکرد هشت‌ماهه میزان تحقق نسبت به مصوب هشت‌ماهه 78 درصد و برابر با 345 همت بوده است که در صورت تداوم همین روند منابع محقق‌شده به حدود 517 همت برای کل سال می‌رسد. در سال 1403 با توجه به افزایش مصرف داخلی تحقق همین مقدار از منابع هدفمندی نیز دور از انتظار است. شایان ذکر است که در گزارش هشت‌ماهه خزانه‌داری کل کشور هدفمندی همچنان 40 هزار میلیارد تومان تنخواه به بودجه عمومی بدهکار است.
در مرحله اول لایحه بودجه سال 1403 بدون ذکر هیچ جزئیاتی 758 همت به عنوان منابع این بخش درنظر گرفته شده است. با توجه به روند قبلی درصورت عدم تغییر قابل توجه فروض این تبصره حتی با اضافه شدن بخشی از منابع ال‌پی‌جی و اتان پیش‌بینی می‌شود که حدود 600 همت از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها محقق شود. در سمت مصارف نیز هزینه‌های فزاینده و افزوده شدن 120 هزار تومان به مبلغ یارانه نقدی برای استفاده‌کنندگان از کالابرگ و خرید تضمینی گندم و... تعادل منابع و مصارف هدفمندی را مختل کرده و این بخش نیازمند اصلاح اساسی است. اخذ مجوز جابه‌جایی از تمام ردیف‌ها برای پوشش کسری هدفمندی که در لایحه دولت درج شده است نیز نظم بودجه‌ریزی را به صورت کلی از بین می‌برد و با روح اصل 52 قانون اساسی مبنی بر تصویب بودجه توسط مجلس و تغییر در ارقام به نحوی که شاکله قانون بودجه تغییری نکند، مغایر به نظر می‌رسد. در لایحه اصلاحی بودجه 1403 نیز موارد فوق‌الذکر اصلاح نشده و همچنان منابع و مصارف هدفمندی یارا نه‌ها ناتراز است./ فرهیختگان